Управление агломерациями: градостроительство и градоустройство

Начало статьи смотрите по ссылке >>

Если управление пространством регионов и городов, которым человечество занимается не одно столетие, далеко не всегда бывает результативным и эффективным, то управление агломерациями, которое оказывается и более сложными и менее понятными объектами, - дело относительно новое и в России не освоенное.

Сложности начинаются с выяснения того, что есть управление пространством, каковы его инструменты, средства и методы. В течение всех семидесяти лет Советской власти управлением пространством и его развитием занимались градостроители, которые радикально меняли окружающий мир, руководствуясь вполне определенными представлениями о том, каким ему надлежит быть.

Как выяснилось в период перестройки, эти представления носили утопический характер, то есть не всегда совпадали с интересами граждан и жизненными реалиями. Спустя некоторое время претензии на право управлять городом, его пространством, стали проявлять носители «успешных мировых практик», лица, называющие себя урбанистами, и те, кто настаивал на замене градостроительства градоустройством, противники больших проектов и преобразований, сторонники «умного города», малых дел, рыночных регуляторов, прямого участия граждан в принятии решений, работы в пределах освоенных территории и строгих границ.

Спор градостроителей и градорегулировщиков при ближайшем рассмотрении оказывается недоразумением, ставшим возможным в связи с отсутствием или деградацией научного знания о городе, о культурном пространстве, и неспособностью правильно оценить существующее положение, выстроить адекватную картину будущего, наметить программу или шаги, оценить их последствия, выстроить механизмы обратной связи и т.п.

Управленческие действия можно поделить на радикальные, развивающие или градостроительные и обеспечивающие устойчивость, равновесие, гомеостаз – градорегулирующие. Если смириться с фактом, что российские города за годы застоя и последующий за ним сложный период преобразований отстали в своем развитии от европейских городов, городов юго-восточной Азии, прошедших за это время через сложнейшие градостроительные преобразования, то было бы справедливо, соотнося и сравнивая себя с соседями, ожидать и готовить тоже радикальные шаги. Однако вместо того, чтобы изучать опыт США шестидесятых и семидесятых, Евросоюза семидесятых и восьмидесятых, и Китая девяностых, игнорируя видимые различия, многие продолжают изучать и копировать опыт сегодняшнего послекризисного регулирования преображенным, обновлённым пространством.

Регулирование не заменяет строительство и не даёт того эффекта, который обеспечивается созданием современной инфраструктуры, столь необходимого жилья и созданием новых рабочих мест. Неразвитому, неисследованному, неорганизованному, непонятому пространству не помогут самые современные цифровые сервисы и умные средства регулирования. Иными словами, переход к градорегулированию предполагает возвращение к градостроительству.

Градостроительство нуждается в планах и картах, изображениях и имеет дело с физическими реалиями. Градорегулирование работает с правилами, процедурами и словами. Градостроительство состоит из отдельных актов и руководствуется конечными целями. Градорегулирование являет собой непрерывный процесс эксплуатации построенного, вплоть до момента, когда необходимо строить нечто новое или реконструировать старое. Градостроительство опирается на генеральные планы, градорегулированию ближе правила землепользования и застройки. Градостроительство озабоченно созданием инфраструктуры, надежного транспортного каркаса, градорегулирование отвечает за наполняющую этот каркас ткань.

Стремление сгладить разрыв между градостроительством и градорегулированием нашло отражение в концепции устойчивого развития, суть которой в достижении баланса и исключении противоречий. Устойчивое развитие родственно системному подходу, всесторонним оценкам и комплексным действиям, тому, что в корне отлично от практики импровизации, спонтанных, трудно предсказуемых, фрагментарных, управляющих воздействий, плохо связанных с прошлым и с будущим.

Управление пространством – это «игра вдолгую», обязанная опираться на понятную стратегию, которая не может меняться и в которой необходимо различать градостроительство и градорегулирование. Это управление не может быть ручным, ситуативным, по месту или в интересах отдельных групп или лиц.

Парадокс российских агломераций в том, что, будучи одними из самых упоминаемых и любимых персонажей рассказа о пространственном развитии, они не упоминаются в действующем законодательстве и не является объектом исследования и управления. Российские агломерации были и остаются стихийно складывающимися образованиями, со склонностью к моноцентризму, то есть доминированию центрального места по отношению к периферии.

Позитивные управляющие воздействия могут быть направлены как на постепенное превращение агломераций-вампиров в доноров, так и на создание новых агломераций на основе ранее разобщенных поселений.

В первом случае речь может идти о диверсификации функций центрального места, например, о создании в центрах областей, окружающих Москву, новых узлов и центров, достойных мест занятости людей, избавленных от необходимости постоянных миграций, способных изменить локальные рынки услуг и налоговую базу регионов.

Второй случай иллюстрируется примером линейного скандинавского мегалополиса, собирающегося пройти от Осло до Копенгагена, вобрать в себя несколько миллионов жителей, значительное число компании и бросить вызов другим агломерациям. Главным инструментом развития такого рода становится система высокоскоростных магистралей, интегрированных с локальными сетями коммуникаций. Характерно, что в обоих случаях градостроительство и градорегулирование оказывается тесно связанными, играя свои роли и следуя своим целям.

Реальные размеры компонентов и структура агломераций, определение того, что есть агломерация, а также практики управления ими в разных странах мира существенно различаются. Общим является стремление не столько ограничить пространство таких систем, сколько добиться определенности в отношении пула участников процесса управления и их полномочий.

Агломерации, как правило, управляются совместными усилиями верха и низа, муниципалитетов, бизнеса и центральной исполнительной власти, то есть всеми причастными к делу субъектами. При этом в разных странах и в разных обстоятельствах степень влияния и уровень ответственности разных структур оказываются различными. Тем не менее, природа агломераций такова, что само их существование зависит не столько от территориальных, локальных структур, сколько от структур, соединяющих их, трансрегиональных и трансмуниципальных.

Управление агломерациями ближе к управлению сетевыми, инфраструктурными объектами и отраслями хозяйства, а успех агломерирования зависит от согласованности, эффективности совместных действий, открытости большого бизнеса, отраслевых госкорпораций и министерств, то есть всех тех, кто несет ответственность за создание общенационального коммуникационного каркаса.

Сегодня судьба российских агломераций, судьба процесса агломерирования напрямую связана с избавлением от хронической инфраструктурной болезни, от качества принимаемого Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Это задача непосильна низам и муниципалитетам и не относится к их компетенции. Муниципалитеты, органы местного самоуправления, склонные к проведению политики градорегулирования, отстаивающие интересы территорий, приступают к сотрудничеству с соседями, когда магистрали уже проложены и процесс инфраструктурного развития запущен.

Агломерации и стратегия пространственного развития.

Из 17,5 миллионов квадратных километров, занимаемых Российской Федерацией, условиям постоянного успешного проживания соответствует четверть или треть этих земель, то есть около 5 миллионов протянувшиеся сужающейся полосой от Русской равнины на западе до Дальнего Востока. Пространство российского Севера и приравненных к нему территории принципиально отлично по характеру освоения от обжитых и более населенных территорий, охватывающих Север с Запада и Юга. Плотность населения северных территорий, число и размер населённых мест, тип этих мест, их отношения друг с другом и перспективы развития не совместимы ни с рождающейся агломерационной моделью, ни с более привычной территориальной моделью.

Двухчастность национального пространства, присутствие огромных практически не населённых территорий, отличает Россию от европейских стран и роднит с Китаем, странами Нового света, вроде США, Канады, Бразилии, Аргентины и далекой Австралией. При этом, русский Север сам по себе располагает несравнимо большими территориальными и сырьевыми ресурсами, чем западный Китай, австралийская пустыня, приполярная Канада, удалённые от побережья территории Аргентины, Бразилии и среднего Запада США.

Российский Север располагает не только уникальными запасами ископаемых, огромным энергетическим потенциалом, но и естественной системой транспортных коммуникации, состоящий из Северного морского пути, соединяющего по кратчайшему расстоянию Европу с Азией и Америкой, и сети сибирских рек, связывающих северные территории России с заселенным южным коридором.

Территориальному устройству Севера, за исключением ареалов проживания малых народов, небольших замкнутых этнических групп, как правило, не знакомы устойчивые долговременные местные муниципальные сообщества, радеющие за благополучие и процветание своей земли, стремящиеся к созданию полноценных завершенных социально-хозяйственных комплексов. На Севере не возникает и тот тип инфраструктуры, который ведет к образованию агломераций. Связи с ближайшими соседями оказываются менее важными, чем в связи с метрополиями, социальные связи менее весомыми, чем хозяйственные.

Северные поселения отличает выраженное монопрофильность. Это моногорода, но моногорода, существующие лишь отведенное им время, проживающие, подобно полярным базам и станциям, отведенные им судьбой жизненные циклы. Жители этих городов могут быть преданы своему делу, профессии, предприятию, бизнесу, могут быть любителями приключений и романтиками дальних странствий, но из них не вырастают старожилы, аборигены и патриоты.

Освоение Севера, северное расселение следует колонизационной, вахтовой или эксплуатационной модели, которую советская власть старалась заменить на модель, установленную для районов с более благоприятным климатом, предполагающую постоянное проживание устойчивых сообществ. Эпитет «колониальный» отсылает в данном случае не к опыту порабощения свободолюбивых народов Африки, и не намекает на взаимосвязь с исправительными учреждениями, а указывает на тип пространственного поведения, характерный для освоения космоса, мирового океана, необитаемых земель, наконец, удалённых пастбищ, лесозаготовок и месторождений полезных ископаемых. Речь идёт о зависимых, несамодостаточных, очаговых образованиях, располагающихся, как правило, не группами, а дискретно, на значительном расстоянии друг от друга.

Окружающая земля, территория, её ресурс являются главным источником и условием существования этих поселений. Собственно человеческий потенциал таких мест – вторичен, а их судьба пребывает в руках бизнеса и отраслевых министерств. Но Север – это не только огромная промзона, гигантское место приложения труда с отчетливой сырьевой специализацией, но и экологический заповедник, природная территория, которая нуждается в особой индустрии сохранения и рекультивации природных ресурсов, обеспечивающих жизнь новых из следующих поколений.

Система расселения Российской Федерации, как и ряда других, относительно молодых стран мира, складывается из двух тесно взаимосвязанных подсистем, предполагающих, в одном случае, постоянное, в другом - временное присутствие людей. Агломерации и агломерационные процессы определяют в конечном счете содержание лишь одного из двух равнозначных слоев (агломерационного и территориального), одной из двух подсистем российского пространства.

Взвешенный, системный и здравый взгляд на происходящее, естественное стремление к сбалансированности и устойчивости способны, в конечном счёте, преодолеть странную увлеченность агломерациями и представление об их доминантности и универсальности.